Česká republika se již několik let snaží posílit ústavní ochranu vody, respektive práva na vodu. Důvodem jsou již viditelné a očekávané dopady změny klimatu. K poslednímu návrhu Ministerstva životního prostředí se však sešly zásadní připomínky.

Tak zásadní, že zůstává otázkou, k čemu vlastně návrh směřoval – zda k ochraně vody v praxi, nebo jen ke splnění bodu z programového prohlášení vlády. Návrh ústavního zákona byl předložen koncem roku 2022 v souladu s Programovým prohlášením vlády, v němž se uvádí, že „Ochranu vody a jejích zdrojů považujeme za národní zájem, a proto do konce roku 2022 předložíme návrh na ústavní ochranu vody.“ Ochrana vody v Ústavě již zakotvena je, a to v článku 7 Ústavy. Ministerstvo životního prostředí (MŽP) tak šlo cestou změny stávající formulace. Namísto původního znění článku 7 Ústavy: „Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství“ je nově navrhováno: „Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů, zejména vody a půdy, a o ochranu životního prostředí“. MŽP zhodnotilo v důvodové zprávě stávající znění jako zastaralé a nedostatečné. Nejohroženější přírodní zdroje – voda a půda, vyžadují podle něj zvýšenou ochranu, a to zejména ve vztahu k jejich využívání. Dále MŽP nahradilo pojem „přírodní bohatství“ podle něj příhodnějším spojením „životní prostředí”.

Reakce na sucho

Návrh MŽP ve svém odůvodnění (stejně jako předchozí poslanecké návrhy, které se zabývaly touto otázkou) vychází z toho, že voda a půda jsou podmínkou sine qua non pro existenci člověka a dalších živých organismů. Ty jsou ohroženy změnou klimatu, zejména pak suchem, které má největší potenciální dopady na obyvatelstvo, ekosystémy a jejich biodiverzitu a ekonomiku. Kvůli geografické poloze Česka je nutné zpomalit odtok vody z krajiny a zmírnit dopady historických zásahů, které dlouhodobě snižují její retenční možnosti. Mezi takové minulé zásahy patří úpravy vodních toků, úbytek krajinných prvků, nevhodné hospodaření na zemědělské půdě a v lesích, nárůst nepropustných zastavěných ploch.

Zásadní kritika ministerského návrhu

Přípravě návrhu na změnu článku 7 věnovalo MŽP velkou pozornost, dnes již bývalá ministryně Hubáčková jej označovala za hlavní úkol celého resortu. Přes veškeré úsilí se však k návrhu objevily zásadní připomínky například ze strany Ministerstva pro místní rozvoj, Ministerstva průmyslu a obchodu, Ministerstva spravedlnosti, Úřadu vlády, ale i Nejvyššího soudu nebo profesních organizací jako je Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě. Vzhledem k zásadním připomínkám je třeba klást si otázku, zda je žádoucí dále této oblasti věnovat pozornost a hradit náklady spojené s přípravou legislativního návrhu, a zda je cílem reálné zlepšení ochrany vody v praxi.

Vznesené námitky lze rozdělit do několika skupin:

Místo změny Ústavy stačí změny na úrovni zákonů

Připomínková místa nerozporují zdůraznění ochrany životního prostředí v souvislosti s dopady změny klimatu, mají však pochybnosti o tom, že k tomu předložený návrh může přispět. Změna Ústavy je podle připomínkových míst nevhodná, nežádoucí a pouze formální. Neurčitost (právních) pojmů v článku 7 Ústavy plyne z abstraktní a regulativní povahy právních norem. Konkrétní obsah právních pojmů naplňuje až aplikace dalšími orgány veřejné moci. Připomínková místa si kladou také otázku, jak může změna Ústavy ovlivnit nedostatečnou ochranu vody a půdy v českém právním řádu. Předložený návrh prý neřeší konkrétní obsahový cíl, který si vláda v programovém prohlášení vytyčila (zadržení vody v krajině a obnovu přirozeného vodního režimu), ale zůstává u pasivní ochrany v podobě šetření zdroji a obecné ochrany životního prostředí. Podpora by měla směřovat spíše na konkrétnější změny na úrovni zákonů, kterým současné znění článku 7 Ústavy nijak nebrání.

Rigidnost Ústavy

Připomínková místa zdůrazňují, že Ústava tvoří jádro právního řádu státu a měla by vykazovat určitou nadčasovost, nikoliv reagovat na aktuální klimatickou situaci. Ústava nemá být odrazem momentálních potřeb a společenských nálad. Připomínají, že po povodních v letech 1997 a 2002 lidé pociťovali potřebu ochrany před povodněmi, po suché periodě let 2013 až 2020 zase cítí potřebu předcházet suchu. Je proto otázkou, zda po zdůraznění jednoho prvku nepřijde potřeba posílit nějaký další. Takový přístup by byl v rozporu se snahou o stabilitu a relativní neměnnost ústavních zákonů.

Přírodní zdroje první a druhé kategorie?

Silnou kritickou reakci vyvolalo použití demonstrativního výčtu složek životního prostředí: vody a půdy. Kromě toho, že Ústava v žádném jiném článku neobsahuje demonstrativní výčet hodnot, které upravuje a chrání, směřovala kritika k tomu, že takový výčet „vzbuzuje oprávněné pochybnosti o smysluplnosti úpravy, jakož i otázky, zda tím není sledováno něco jiného, co se ale nyní při navrhované novelizaci zamlčuje“ a do Ústavy nepatří. Vede totiž také k hierarchizaci veřejných zájmů – jako by naznačovala, že jsou přírodní zdroje první a druhé kategorie. V některých připomínkách se objevily i alternativní návrhy na znění článku 7, které akceptují určité terminologické změny, ale výslovnému uvedení vody a půdy se vyhýbají: „Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů, ochranu přírodního bohatství, ochranu krajiny a obnovu jejích přirozených funkcí.“ Nebo: „Stát dbá o ochranu životního prostředí a o šetrné využívání přírodních zdrojů.“

Jak jinak posílit ústavní ochranu vody?

Ukazuje se, že zadání vlády posílit ochranu vody na ústavní úrovni může být příliš tvrdým oříškem. Není ani jisté, zda je ústavně-právní řešení nezbytné a s ohledem na zásadní kritiku je možné, že vláda od změny Ústavy nakonec zcela ustoupí nebo zváží jiné řešení (například zvláštní ústavní zákon, jehož součástí bude vysvětlení, proč je ústavní rovina ochrany nezbytná). V komplexním kontextu změny klimatu lze však poukázat na celosvětový trend, který se poslední roky přiklání ke změnám ústavního pořádku a/nebo k závaznému rámování závazků k řešení klimatické krize v legislativě. Nastal tedy čas na odklon od užšího zaměření na ochranu vody a půdy k ústavní ochraně klimatu?

Právo na vodu, aneb možné rozšíření lidskoprávního rámce

Ústava ve své preambuli odráží odhodlání společně střežit a rozvíjet zděděné přírodní a kulturní, hmotné a duchovní bohatství a Listina základních práv a svobod připomíná odpovědnost vůči budoucím generacím za osud veškerého života na Zemi. To může samo o sobě sloužit jako výkladové pravidlo k řešení dopadů změny klimatu. Jednou z dalších možností řešení může být výslovné rozšíření „fondu“ ústavně zaručených lidských práv o právo na vodu nebo právo na klima, kterým by mohl být vyjádřen hodnotový postoj České republiky k danému problému.

Klimatická žaloba

Jako vodítko pro další debatu k legislativním změnám na ústavní úrovni mohou sloužit závěry Městského soudu v Praze, které v současné době přezkoumává Nejvyšší správní soud. Tento soud v tzv. klimatické žalobě v rámci výkladu článku 35 Listiny základních práv a svobod upravujícího právo na příznivé životní prostředí konstatoval, že „… považuje za nesporné, že předpokladem existence organismů a jejich dalšího vývoje jsou také klimatické podmínky. Klima je součástí životního prostředí, pročež musí být příznivé.“ Dále pak zahrnul do okruhu základních životních potřeb člověka též žití v dlouhodobě udržitelných klimatických podmínkách („neboť jsou nezbytným předpokladem pro nerušený výkon ostatních lidských práv, např. práva na život, na zdraví, vlastnického práva, práva vykonávat hospodářskou činnost“).

Debata o Ústavě je přínosná, zásadní jsou však předpisy

Oživená debata o ústavní ochraně vody může i přes nejasnosti přispět k celospolečenské akceptaci problému změny klimatu, což by mohlo být důležitým předpokladem pro komplexní a vzájemně provázaná řešení v oblasti životního prostředí, energetiky, dopravy a v dalších sektorech. Právě tímto kladem by mohla být vyvážena případná změna na úrovni Ústavy nebo Listiny základních práv a svobod a ona stabilita a neměnnost ústavně chráněných hodnot. Opakovaně se v této souvislosti vrací otázka, jak bude Česká republika komplexně řešit ochranu klimatu včetně ochrany vody, když se současně zdráhá přijmout klimatický zákon stanovující závazné cíle v této oblasti. Přitom reálné naplnění právní úpravy na ústavní úrovni vyžaduje kvalitní a funkční “prováděcí legislativu”. Diskuze o rovině ústavního práva ochrany klimatu by tak neměly odklonit pozornost od fungování a prosazování práva v praxi a nezbytných nových předpisů, které mohou v této oblasti přinést adekvátní řešení. Na tom je třeba trvat i nadále a právní rámec jako celek opakovaně poměřovat novými vědeckými poznatky.

Autorka: Tereza Snopková: Ústav státu a práva AV ČR, ilustrační foto Naše voda – Nina Havlová