Stanovisko Sdružení oboru vodovodů a kanalizací České republiky (SOVAK ČR) k materiálu „Návrh koncepčního řešení regulace cen ve vodárenství“ ze dne 28.4.2014.

Sdružení SOVAK ČR je dobrovolným, neziskovým zájmovým sdružením v oboru vodovodů a kanalizací pro veřejnou potřebu a sdružuje subjekty, jejichž hlavním předmětem činnosti je zajišťování zásobování vodou nebo odvádění a čištění či jiné zneškodňování odpadních vod, a to jak z hlediska provozování a spravování, tak z hlediska vlastnictví, rozvoje a výstavby. V současné době má SOVAK ČR 113 řádných členů a 139 členů mimořádných. Členové SOVAK ČR zásobují kvalitní pitnou vodou přes 9 mil. obyvatel a odvádějí a čistí odpadní vody 8 mil. obyvatel v České republice.

SOVAK ČR vnímá velmi negativně aktuální snahu o zásadní změnu regulace oboru vodovodů a kanalizací a to zejména jako nekoncepční hledání odpovědi na to, jak nahradit nevyhovující Přílohu č. 7 stávajícího OPŽP. Za nejpodstatnější chybu návrhu pokládáme zejména to, že materiál řeší to, KDO bude obor regulovat, aniž by bylo před tím rozhodnuto, CO a JAK má regulovat. Tato fatální chyba postihuje celý materiál, neboť pro kvalitu a výsledek regulace je věcná stránka rozhodující, stránka institucionální musí být až nástrojem realizace. Opačný postup vede k předjímání rozhodnutí legislativní povahy, která by měla být učiněna primárně a nezávisle. Základní rozhodnutí lze spatřovat mezi ponecháním regulace vodárenství ve struktuře vládních orgánů oproti variantě vyčleněním mimo dosah volených politiků. Teprve z definování absentujících kvalitativních a kvantitativních cílů, obsahu a formy regulace teprve může vyplynout, v jakém rozsahu a z jakých důvodů je nezávislost na vládě potřebná nebo užitečná. Uvedený přístup ke tvorbě materiálů považujeme jednoznačně za obcházení postupu určeného jak Legislativními pravidly vlády, tak i Obecnými zásadami RIA.

Hlavním deklarovaným motivem materiálu je čerpání prostředků z fondů EU. Další nejmenované důvody lze přibližně dovodit z cílového stavu (část II. materiálu). Jedním z bodů popisujících cílový stav je „stanovení účinnějšího institucionálního rámce regulace cen v oblasti vodárenství“.  Varianty možných „řešení“, mezi nimiž má vláda rozhodnout, jsou definovány jako různá institucionální uspořádání. Přitom není  vůbec zřejmé, jak tyto varianty souvisejí s naplněním ostatních charakteristik cílového stavu. K jednotlivým variantám jsou sice přiřazeny různé poznámky vztahující se k regulaci jako takové, je však zřejmé, že nejsou podloženy žádnou systematickou analýzou a daleko spíše než obecná fakta odrážejí momentální názor toho, kdo dané institucionální uspořádání navrhuje nebo obhajuje. Žádná v textu zmiňovaných forem regulace přitom není nijak nutně vázaná ke kterémukoli institucionálnímu uspořádání (např. současnou formu regulace může vykonávat nový úřad, stejně tak jako zcela jinou formu je možné začlenit do stávající struktury vládních orgánů).

Dalším uváděným důvodem pro zavedení regulace (a regulace cen zvláště) je obecně potřeba napravit tržní selhání. Materiál se vůbec nezabývá strukturou vodohospodářského trhu a jeho možnými defekty, které by regulace měla napravovat. Např. i porovnání regulačních „přístupů“ (které však ve skutečnosti porovnává pouze institucionální uspořádání) na str. 8 materiálu má mizivou vypovídací hodnotu, není-li vztaženo ke struktuře trhu. Bez jasné identifikace toho, v čem má regulace trh zastoupit, však není možné efektivně fungující regulační systém navrhnout. Na str. 10 je varianta začlenění do ERÚ podpořena údajnou analogií s odvětvím plynu a elektřiny. Taková domněnka je však právě důsledkem absence analýzy vodohospodářského trhu. Mezi oběma odvětvími existují naprosto zásadní odlišnosti. Energetický trh byl v souladu s politikou EU restrukturalizován, byly z něj jasně vyčleněny prvky (tzv. „unbundling“), které mají charakter přirozeného monopolu, a ty byly podřízeny regulaci (u nás ERÚ). Na vodohospodářském trhu má charakter přirozeného monopolu pouze infrastruktura jako taková (analogie energetických sítí); ta je pouze v menšinových případech v soukromých rukou, většinou ji vlastní města a obce, které dosud mají v souladu se samosprávnými principy velkou volnost v zajištění jejího provozu. Služby s tím spojené zajišťují širokou škálou možných způsobů, přičemž v některých případech jsou tyto služby na přirozený monopol navázány, v jiných případech  jsou od něj odděleny a zadány buď na základě in-house výjimky (vlastní provozování obcemi či jimi ovládanými subjekty), nebo řádnou soutěží otevřenou soukromému podnikání. Zkušenosti přitom ukazují, že otevřená soutěž daleko účinněji tlačí na zvyšování efektivity provozu než jakákoli regulace. Pokud bude dosavadní pestrost uspořádání a tedy i zásadní odlišnost od energetického trhu zachována, nelze od případného začlenění pod ERÚ očekávat žádné znatelné úspory ve srovnání s variantou nového samostatného úřadu. To platí dvojnásob, pokud by měla být pod ERÚ zahrnuta i regulace kvality, která vyžaduje zcela odlišnou odbornost, než jakou jeho současní pracovníci disponují.  Pokud má cílem být tuto pestrost potlačit (což by bylo nutnou podmínkou restrukturalizace trhu směrem k přiblížení k trhu energetickému), je to možné jen za cenu dalekosáhlých zásahů do práv obecní samosprávy a do smluvních vztahů uzavřených na základě řádné hospodářské soutěže. Takovéto rozhodnutí má opět samostatnou legislativní povahu, musí být učiněno primárně a v plném souladu s legislativními pravidly a se zásadami RIA, protože je potenciálně škodlivé.

Mimo výše diskutované problémy, týkající se důvodů pro změnu regulace, materiál obsahuje řadu protikladů – např. ve vyhodnocení zkušenosti s implementací Podmínek přijatelnosti a Přílohy č. 7 PD OPŽP (str. 6) přiznává, že těmito dokumenty založená regulace přináší mnohé obtíže, je pro regulované subjekty velmi náročná a řada z nich jí není schopná dostát. Přesto materiál navrhuje zavést takovou regulaci plošně! K tomu je nutné podotknout, že potíže regulace podle OPŽP jsou způsobeny právě tím, že její podoba nevycházela z žádné odborné analýzy vodohospodářského trhu a jeho možných defektů, ale vyvinula se z „pragmatického“ ustupování ad hoc formulovaným, žádnými relevantními fakty nepodloženým a žádné systematické proceduře nepodřízeným stanoviskům Evropské komise. Jedná se o stejnou absenci logického postupu vlastního kvalitní legislativní činnosti, jakou materiálu vytýkáme výše. Je nanejvýš žádoucí vyhnout se opakování této chyby v daleko širším měřítku na úrovni národního zákonodárství.

Závěrem lze tedy shrnout, že předkládaný materiál neobsahuje fakta a analýzy, na jejichž základě by bylo možné kvalifikované a v souladu s legislativními pravidly cokoli rozhodnout; rozhodnutí se předkládá formou institucionálního opatření, které má logicky být důsledkem opatření věcných, nikoli svazujícím rámcem, který bude věcná rozhodnutí předjímat a uvedený postup není v souladu s Legislativními pravidly vlády ČR ani s Obecnými zásadami RIA a jako takový přináší značná rizika koncepčně chybného a negativní dopady regulace přinášejícího rozhodnutí.

Pokud již vláda považuje za nutné institucionální rozhodnutí nyní učinit (kvůli čerpání prostředků z Fondů EU), měla by preferovat buď řešení co nejbližší současnému stavu (varianta 0 či 1) nebo řešení, které ponechává možnost absenci věcného úmyslu ještě napravit („čistý stůl“, tj. varianta č. 3). Jakékoliv rozhodnutí o věcné stránce regulace musí vycházet z dostatečně komplexní a zejména odborně fundované analýzy vodohospodářského trhu, kde SOVAK ČR nabízí kvalifikovanou pomoc, opřenou o datovou a znalostní základnu sdružených členských vodohospodářských společností. Příklad takové analýzy lze hledat např. v debatě k liberalizaci a modernizaci vodohospodářského trhu, která probíhala ve Spolkové republice Německo[1]. Je zarážející, že zpracovatel materiálu SOVAK ČR v procesu přípravy ponechal zcela stranou.

Ing. František Barák,vr., předseda představenstva SOVAK ČR